Ngân sách nhà nước (bao gồm ngân sách trung ương - NSTW và ngân sách địa phương - NSĐP) là túi tiền của quốc gia. Cũng như vậy, ngân sách địa phương là túi tiền của địa phương. Luật Ngân sách nhà nước có quy định “Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao”.
Ở Việt Nam, câu chuyện trung ương giữ vai trò chủ đạo và địa phương thực thi nhiệm vụ là một chuyện hiển nhiên. Thế nhưng sau nhiều năm thực hiện, việc giải quyết những mâu thuẫn giữa chủ đạo và chủ động để nâng cao tính hiệu quả trong sử dụng ngân sách vẫn chưa xong.
Ngân sách xã được phê duyệt tới 4 lần
Tại buổi Hội thảo “Nâng cao vai trò chủ đạo của Ngân sách trung ương góp phần tăng cường nguồn lực cho đầu tư phát triển gắn với sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước” do Bộ Kế hoạch đầu tư và USAID tổ chức, tiến sỹ Lê Quang Thuận – chuyên gia tư vấn tài chính nhận xét, hệ thống ngân sách của Việt Nam mang tính lồng ghép và có tính thứ bậc rất cao. Theo đó, ngân sách cấp dưới là bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Ngân sách cấp trên không chỉ bao gồm ngân sách cấp mình mà còn gồm cả ngân sách cấp dưới.
Hệ thống này có ưu điểm là tập trung được toàn bộ nguồn thu vào một quỹ ngân sách duy nhất, khắc phục được tình trạng cục bộ địa phương và tình trạng bất hợp lý về nguồn thu và nhiệm vụ chi của địa phương.
Tuy nhiên, nó không khuyến khích tính chủ động của địa phương trong việc khai thác nguồn thu và bố trí nhiệm vụ chi phù hợp với nhu cầu của địa phương, tạo ra tư tưởng ỷ lại, thụ động, trông chờ vào sự phân bổ ngân sách của chính quyền địa phương. Khi đó, cấp ngân sách bên dưới vừa phải phụ thuộc vào cấp ngân sách bên trên, vừa không phải chịu trách nhiệm đến cùng các hoạt động của mình. Đồng thời, cấp ngân sách bên trên không thể quản lý chặt chẽ ngân sách bên dưới và cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về các sai lầm của cấp dưới. Và Ngân sách xã được phê duyệt tới 4 lần.
Phân quyền cho địa phương và nỗi lo cho sự “chủ đạo” của NSTW
Theo số liệu của Tổng cục thống kê, tổng chi NSĐP trong tổng chi NSNN đã tăng từ 39,6% năm 2004 lên 47,2% năm 2012 (bao gồm cả số bổ sung cân đối). Quy mô chi của NSTW đã giảm từ 60,4% xuống 52,8% trong cùng giai đoạn. Tỷ trọng chi đầu tư phát triển từ NSTW những năm gần đây trong tổng chi NSNN đã giảm mạnh.
Con số này thường được lý giải là do áp dụng Chỉ thị 1792 của Thủ tướng Chính phủ, và có ý kiến cho rằng như vậy, các địa phương ở Việt Nam đã có nhiều quyền hơn trong việc thực hiện các nhiệm vụ chi ngân sách.
Về phía nguồn thu, hiện tại NSTW được thu 100% các khoản thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hóa nhập khẩu, thuế xuất nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hóa nhập khẩu, thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành, thuế và khoản thu khác từ dầu khí, viện trợ không hoàn lại… Các khoản phân chia giữa NSTW và NSĐP gồm có thuế giá trị gia tăng không kể thuế GTGT hàng hóa nhập khẩu, thuế thu nhập doanh nghiệp không kể TNDN của các đơn vị hạch toán toàn ngành, thuế thu nhập cá nhân, thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa dịch vụ trong nước…
Tỷ lệ nguồn thu của NSTW trong tổng thu NSNN đã giảm từ mức 65,7% năm 2004 xuống còn 61,6% năm 2012. Xét theo tỷ trọng GDP, quy mô động viên NSTW đã giảm từ mức 17,5% GDP năm 2004 xuống còn 14% GDP năm 2012.
Sự mở rộng về quy mô các khoản thu NSĐP được hưởng góp phần làm gia tăng tính tự chủ của địa phương. Tuy nhiên, trước sự gia tăng tính tự chủ và tăng quyền này của địa phương, lại có những ý kiến cho rằng yêu cầu “đảm bảo tính chủ đạo của NSTW” đang đứng trước khó khănbởi lẽ khả năng tiếp cận về nguồn lực giảm đồng nghĩa với việc NSTW có ít nguồn lực hơn để thực hiện các nhiệm vụ chi.
Việc quản lý và phân cấp ngân sách thật là khó khăn khi các cơ quan quản lý và tư vấn vừa muốn nâng cao tính chủ động của địa phương, vừa muốn giữ chặt tính chủ đạo của NSTW. Trong khi đó, chính sách tài khóa truyền thống của chúng ta vốn chỉ tập trung vào mục tiêu ngắn hạn, chủ yếu quan tâm đến đầu vào (lấy vốn ở đâu) chứ ít quan tâm đến đầu ra (làm cái gì, phục vụ cho ai). Theo tiến sỹ Vũ Sỹ Cường (Học viện tài chính) thì điều này khiến cho việc thay đổi chính sách mang tính đối phó.
Xét ra, chính sách là có lợi hay không tùy thuộc vào góc nhìn. Đứng từ góc nhìn của địa phương, được tăng quyền thu – chi ngân sách là “tăng tính chủ động, thuận lợi và phù hợp cho hoạt động của địa phương”. Còn đứng từ góc nhìn của trung ương, có thể đó là sự phân tán nguồn lực, khó kiểm soát, nhất là khi nhiều địa phương có tư tưởng lợi ích cục bộ và khả năng dự báo hạn chế, không thể xác định được nhu cầu chi tiêu của mình.
Kỳ vọng vào Luật ngân sách nhà nước sửa đổi
Tại các nước tiên tiến trên thế giới, NSTW đảm nhiệm những nhiệm vụ chi mang tính vĩ mô, tầm chiến lược quốc gia như quốc phòng, an ninh, ngoại giao, điều tiết kinh tế vĩ mô, an sinh xã hội. Chính quyền dưới cấp trung ương được giao nhiệm vụ chi có tính chất địa phương, cung cấp dịch vụ công trên địa bàn như y tế, giao dục cơ sở, an ninh công cộng, vệ sinh môi trường, hạ tầng đô thị.
Cấp trung ương đã được luật pháp công nhận quyền lực để làm những việc vĩ mô và vai trò quan trọng nhất là điều tiết, quản lý và giám sát chứ không phải là làm tất cả mọi việc.
PGS.TS Lê Khánh Tuấn – Bộ Giáo dục và Đào tạo nêu quan điểm cần tăng cường quyền cho địa phương nhưng phải tuân theo khung pháp luật cụ thể và rõ ràng hơn hiện tại, đặc biệt là việc ai chịu trách nhiệm chi tiền và ai là người đảm bảo tiền chi. Và như vậy, Dự thảo luật Ngân sách nhà nước sửa đổi cùng với luật Đầu tư công đang được kỳ vọng rất nhiều.
Bảo Linh