Quản lý nợ công ở Việt Nam: Bất cập từ... khái niệm

Biểu đồ nợ công Việt Nam trong 10 năm qua

Chấn chỉnh công tác quản lý nợ công là đòi hỏi cấp bách. Tuy nhiên, câu chuyện giải quyết nợ công phải bắt nguồn từ... khái niệm.

Số liệu tù mù

Dù có rất ít thông tin chính thức về nợ công, song căn cứ vào một số thông tin do Bộ Tài chính công bố và do một số tổ chức tài chính quốc tế cung cấp, có thể nêu thực trạng về nợ công của nước ta như sau:

Thứ nhất, số liệu về nợ công của Việt Nam không thống nhất. Ngày 27/3/2013, đồng hồ nợ công thế giới (GDC) của Tạp chí The Economist điểm nợ công của Việt Nam vượt con số 80 tỉ USD, với tổng dư nợ cả năm tăng 11,2%, chiếm 48% GDP. Tính trên dân số 90,535 triệu người, mỗi người Việt hiện đang gánh trên vai trung bình 887,51 USD (gần 20 triệu đồng). Tỷ lệ nợ công của VN năm 2013 theo GDC đưa ra là 49,3% GDP (theo cách định nghĩa của IMF) nhưng theo Bộ Tài chính công bố thì tỷ lệ nợ công năm 2013 VN là 55,7% GDP.

Thứ hai, nợ công có xu hướng tăng nhanh, khả năng trả nợ chưa vững chắc. Cụ thể, năm 2012 nợ công bình quân đầu người dân Việt Nam tính tròn là 720 USD, năm 2013 là 804 USD, và dự kiến 2014 là 888 USD. Về cơ cấu dư nợ công: tính đến 31/12/2012 thì nợ Chính phủ chiếm 77,6%, nợ Chính phủ bảo lãnh chiếm 20,9% và nợ chính quyền địa phương chiếm 1,5%. Xét cơ cấu dư nợ công theo tiêu chí chủ nợ: nợ công ở nước ta chủ yếu được vay bằng Việt Nam đồng, đồng yên, đồng đô la. Như vậy, cơ cấu dư nợ công chia theo chủ nợ thì sẽ liên quan nhiều tới tỷ giá, lãi suất.

Thứ ba, chi phí lãi vay của các khoản nợ công, tần suất và áp lực trả nợ đang có xu hướng tăng nhanh. Trong thời gian qua, phần lớn các khoản vay có kỳ hạn dài, lãi suất ưu đãi như vay ODA, vay của WB thường có thời hạn 40 năm, trong đó có 10 năm ân hạn, lãi suất vay 0,75%/năm; vay Ngân hàng Phát triển châu Á thời hạn 30 năm, ân hạn 10 năm, lãi suất 1%/năm; vay của Nhật Bản thời hạn 30 năm, ân hạn 10 năm và lãi suất từ 1-2%/năm. Nhưng bắt đầu từ tháng 7/2011 đến nay, Việt Nam đã phải sử dụng nhiều khoản vay theo điều kiện áp dụng cho nhóm nước trung bình với thời hạn vay ngắn hơn, lãi suất cao hơn. Việc phát hành trái phiếu Chính phủ ở trong nước phần lớn có kỳ hạn ngắn, thường là dưới ba năm.

Thứ tư, việc quản lý nợ công chưa thực sự tập trung vào một đầu mối. Theo Luật Quản lý nợ công thì Bộ Tài chính (BTC) giúp Chính phủ thống nhất quản lý Nhà nước về nợ công nhưng trên thực tế, Bộ Kế hoạch và Đầu tư lại được Chính phù giao cho việc huy động vốn ODA và vốn đô la. Tuy nhiên khâu huy động lại không gắn kết với nguồn trả nợ, không gắn với mục đích sử dụng... Mặt khác, BTC là đơn vị chủ trì xây dựng hạn mức vay nước ngoài, bao gồm cả hạn mức tự vay, tự trả của DN nhưng điều hành cụ thể lại do NHNN. Như vậy, rõ ràng từ kênh huy động, trả nợ, sử dụng vẫn còn phân tán, và chưa thống nhất.

Thứ năm, thông tin về nợ công của nước ta hiện nay chưa kịp thời. Cho tới nay, chúng ta vẫn chưa xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu chung phục vụ công tác giám sát nợ. Việc giám sát tình hình tuân thủ của các chương trình/dự án, người vay, người được bảo lãnh vẫn còn nhiều khiếm khuyết. Chính vì vậy, số liệu về nợ công thường chỉ được công bố sau 1 đến 1,5 năm, chẳng hạn, cho đến nay, tháng 7/2014, thông tin chính thức về nợ công năm 2012 vẫn chưa được công bố!

Khái niệm mơ hồ

Vì sao các số liệu về nợ công của Việt Nam không thống nhất? Vì sao thông tin về nợ công không được cung cấp kịp thời và đầy đủ? Vì sao nợ công của Việt Nam tính bình quân cho một người dân lại tăng lên nhanh chóng?

Trước hết, nguyên nhân quan trọng nhất là khái niệm về nợ công của Việt Nam hiện nay còn xa lạ với thông lệ quốc tế. Theo khoản 2 Điều 1 Luật Quản lý nợ công (Luật số 29/2009/QH12), nợ công ở Việt Nam được quy định như sau: "2. Nợ công được quy định trong Luật này bao gồm: a) Nợ chính phủ; b) Nợ được Chính phủ bảo lãnh; c) Nợ chính quyền địa phương". Theo quy định trên, Nợ công bao gồm ba khoản: Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ.  Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của DN, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc TƯ (UBND cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành”.

Tuy nhiên, khái niệm về nợ công phổ biến của quốc tế lại có phạm vi rộng hơn nhiều. Theo Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị Liên hợp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD), nợ công không chỉ bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương mà còn bao gồm các nghĩa vụ nợ của ngân hàng trung ương, các đơn vị trực thuộc chính phủ (bao gồm cả DNNN) ở tất cả các cấp chính quyền và một số khoản nợ ngầm định khác.  Theo World Bank, nợ công còn phải bao gồm nợ của các tổ chức tự chủ bao gồm các DN tài chính và phi tài chính, ngân hàng thương mại và phát triển, Cty công ích… thỏa mãn một trong các điều kiện: ngân sách của các tổ chức này phải được chính phủ phê duyệt; Chính phủ/Nhà nước sở hữu trên 50% hoặc có đại diện chiếm hơn 50% thành viên ban giám đốc; hoặc trong trường hợp các tổ chức này mất khả năng thanh toán, nhà nước phải chịu trách nhiệm về nợ của các tổ chức này. Ngoài ra, UNCTAD tính cả nợ lương hưu trong khoản nợ Chính phủ vào nợ công, còn Việt Nam thì dường như "quên mất".

Thứ hai, bội chi ngân sách thường xuyên tăng và có xu hướng tăng nhanh. Chẳng hạn, năm 2012, bội chi ngân sách là 154.126 tỷ đồng (kế hoạch là 140.000 tỷ đồng), tăng 37,6% so với năm 2011; năm 2013 bội chi ngân sách tới 190.250 tỷ đồng, tăng khoảng 23% so với năm 2012; theo kế hoạch, năm 2014, tổng chi ngân sách khoảng 1.000.000.000 tỷ đồng, tổng thu ước tính khoảng 780.000 tỷ đồng và bội chi khoảng 220.000 tỷ đồng, tiếp tục tăng 17% so với năm 2013. Đáng lưu ý là, trong cơ cấu chi ngân sách, chi thường xuyên ngày càng tăng. Nếu vay nợ để bù đắp cho bội chi ngân sách tức là chúng ta đã vay để tiêu dùng.

Thứ ba, các khoản vay của Chính phủ cho các dự án, công trình trọng điểm, cho các DNNN vay lại... được sử dụng kém hiệu quả. Đã có rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư nói chung, đầu tư công nói riêng nhưng tình trạng đầu tư dàn trải, kém hiệu quả, thất thoát, lãng phí vẫn là một thách thức đối với công tác quản lý nền kinh tế quốc dân. Đồng thời, hiệu lực của các Luật có liên quan mật thiết tới việc quản lý nợ công không nghiêm cũng là nguyên nhân dẫn đến nợ công tăng lên.

Thứ tư, việc ứng dụng thành tựu của công nghệ tin học vào quản lý nợ công còn ở mức quá thấp. Số liệu về nợ công chưa được cập nhật, báo cáo về tình hình nợ công hiện nay không đầy đủ thông tin cần thiết. Báo chỉ bao gồm vài số liệu về tổng quy mô nợ công, trong đó nợ chính phủ là bao nhiêu, nợ chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương là bao nhiêu. Trong khi đó, theo yêu cầu quản lý, báo cáo về nợ công phải có thông tin về chủ nợ và địa chỉ vay nợ, lãi suất cho vay, thời hạn vay, đồng tiền vay và kế hoạch trả nợ.

Giải pháp từ thực tiễn

Trước mắt, để thực đòi hỏi này, cần thực hiện những giải pháp sau đây:

Hai là, sửa đổi, bổ sung Luật Quản lý nợ công. Từ việc thống nhất về khái niệm nợ công như trình bày trên, đề nghị triển khai việc sửa đổi, bổ sung Luật quản lý nợ công với những nội dung sửa đổi, bổ sung cụ thể như sau: Sửa đổi khoản 2 Điều 1 Luật quản lý nợ công như sau: "2. Nợ công được quy định trong Luật này bao gồm: a) Nợ chính phủ; b) Nợ được Chính phủ bảo lãnh; c) Nợ chính quyền địa phương; d) Nợ của các DN do Nhà nước nắm 100% vốn điều lệ và Nhà nước nắm giữ phần vốn góp/ Cổ phần chi phối; đ) Nợ của các tổ chức do Nhà nước đảm bảo nguồn chi từ ngân sách Nhà nước; e) Nợ của Nhà nước về nghĩa vụ chi trả lương và các chế độ khác cho cán bộ, công chức của Nhà nước khi nghỉ hưu theo chế độ và  g) Các khoản nợ mặc định khác mà Nhà nước có nghĩa vụ chi trả".

Ba là, sửa đổi, bổ sung và ban hành thêm các văn bản dưới luật về quản lý nợ công. Trên cơ sở Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quản lý nợ công, tiến hành sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành văn bản thay thế đối với các văn bản dưới luật nhằm quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Quản lý nợ công.